"In Greece, Constitutional Changes Without Constitutional Revision" [Antonis Manitakis, Emeritus Professor of Law School, Aristotel University of Thessaloniki, Former Minister, Dean Emeritus “Neapolis” Law School, Pafos, Cyprus]

The last thing that the country currently needs is the start of the process for the revision of the Constitution. At a very critical moment for the country’s economy, with the state’s existence being under threat and with the political system collapsing and becoming more and more unreliable, any discussion over constitutional revision is, in my opinion, untimely, absurd, pointless and misleading. Such a kind of constitutional change will neither respond to any of the immediate and profound problems that have been brought about by the crisis, nor tackle the chronic and structural ills of Greek political life: political and administrative corruption, tax evasion, paralysis of the state and the administration, wrecking of education, party corruption and clientelism.

The Constitution was not the one responsible for scandals and corruption or for public deficits and the excessive public debt. Besides, you do not need constitutional amendment in order to quell bureaucracy and tax evasion, to speed up the operation of the judicial system, and to acquire a flexible and effective public administration that will be respected by citizens and companies alike. Let us not use the Constitution and its revision as an alibi for political power to conceal its inability to tackle a political problem on political terms. And it is sad to see constitutional changes being used as a firework.

This is the first reason why I am cautious vis-à-vis all calls for any kind of constitutional amendment.

However, there is also a second reason. Constitutional revision is a time-consuming process. It requires increased parliamentary majorities. It takes time — at least two years — to be realized. Thus, it is about the future, not the present. And the most important aspect of all is that it needs respective decisions by two Parliamentary terms. In the current, profoundly polarizing political atmosphere that we have been experiencing throughout the crisis, such a climate of consensus is nowhere to be seen.

Nevertheless, it is true that the issue of constitutional changes makes a constant appearance in the political agenda. In fact, the new leader of the opposition, Kyriakos Mitsotakis, revived this discussion in his very first public statement after his election as leader of New Democracy: According to him, constitutional revision was to be the only issue that could become a fertile ground for common understanding with Syriza.

If indeed there is a prospect for national understanding and political consensus — which we all desire and should all seek — on issues pertaining to the function of the political system and, especially, to the rules of the political and electoral game, then I believe that certain important institutional changes can be agreed on immediately, here and now, by the current Parliament, with a simple law, without the process of constitutional revision. These are changes that are indeed of a constitutional character but concern the substantial and not the formal Constitution.

There are four such changes: Firstly, the total number of MPs can be reduced from 300 to 200 or 220 with a simple law, as explicitly provided by article 51 of the Constitution, and this change can be instituted immediately by the Parliament. The change entails a reduction of parliamentary seats by 1/3 in the respective electoral districts, and their partial redistribution.

Secondly, such a measure must be combined with the legislation — in accordance with the article 81, paragraph 4 of the Constitution — of the incompatibility of the function of the minister with that of the MP. Any MP who will be appointed as minister will have to resign from his/her parliamentary post and will not be able to exercise his/her parliamentary tasks. MPs are elected in order to represent the nation and legislate together with the government, and not in order to rule while having constantly in their minds how to serve their electoral clientele to secure their reelection.

Noμολογιακές διευκρινίσεις σχετικά με την αστική ευθύνη του Δημοσίου και των νπδδ από παράνομες ευμενείς πράξεις και με το αντικείμενο της αγωγής (ΣτΕ 7/2016)

της Ευγενίας Β. Πρεβεδούρου, Αναπληρώτριας Καθηγήτριας Διοικητικού Δικαίου στη Νομική Σχολή του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης

Noμολογιακές διευκρινίσεις σχετικά με την αστική ευθύνη του Δημοσίου και των νπδδ από παράνομες ευμενείς πράξεις και με το αντικείμενο της αγωγής (ΣτΕ 7/2016)

1. H απόφαση ΣτΕ 7/2016 [7_2016] επαναλαμβάνει, συστηματοποιεί και διευκρινίζει περαιτέρω τις βασικές πτυχές της θεματικής σχετικά τόσο με την αστική ευθύνη του Δημοσίου και των νπδδ από παράνομες πράξεις όσο και με το αντικείμενο της αγωγής αποζημίωσης. Κατ’αρχάς, υπενθυμίζει τις προϋποθέσεις θεμελίωσης της αστικής ευθύνης του Δημοσίου και των νπδδ, οι οποίες πρέπει να συντρέχουν σωρευτικώς, ενώ αναλύει την έννοια του αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ πράξης και ζημίας. Στη συνέχεια, εξειδικεύει το περιεχόμενο της αποζημίωσης, διευκρινίζοντας ότι όταν ο λόγος ευθύνης του Δημοσίου ή νπδδ είναι η έκδοση ευνοϊκής για τον ζημιωθέντα πράξης παρά την έλλειψη των νόμιμων προϋποθέσεων έκδοσής της (όπως παράνομη οικοδομική άδεια), στο κύρος της οποίας ο ζημιωθείς ανυπαιτίως πίστεψε, η ευθύνη του Δημοσίου ή του νπδδ προς αποζημίωση εκτείνεται στην αποκατάσταση του αρνητικού διαφέροντος (διαφέροντος εμπιστοσύνης), το οποίο περιλαμβάνει τόσο την αποκατάσταση της περιουσίας του ζημιωθέντος στη θέση, στην οποία θα βρισκόταν αν δεν είχε μεσολαβήσει η έκδοση της μη νόμιμης πράξης (θετική ζημία), όσο και το κέρδος που ο ζημιωθείς θα αποκόμιζε εξ άλλης αιτίας, αν αυτός δεν είχε πιστέψει ανυπαιτίως στο κύρος της πράξης (αποθετική ζημία). Στην περίπτωση αυτή δεν νοείται αποκατάσταση θετικού διαφέροντος, δηλαδή αποζημίωση για ό,τι θα αποκόμιζε ο ζημιωθείς, αν η πράξη ήταν νόμιμη και, επομένως, στην εν λόγω περίπτωση ευθύνης του Δημοσίου δεν νοείται αποζημίωση για διαφυγόντα κέρδη (ΣτΕ 866/2011 7μ). Εν προκειμένω, η ευθύνη είναι ανάλογη προς την κατά τον Αστικό Κώδικα ευθύνη επί αδικοπραξίας (άρθρα 914 επ.), την προσυμβατική ευθύνη (άρθρα 197 επ.) και την ευθύνη λόγω διάψευσης εμπιστοσύνης στο ότι καταρτίσθηκε έγκυρη δικαιοπραξία (άρθρα 132, 145, 153, 171 παρ. 2, 225, 231 παρ. 2, 234 κτλ).

2. Στη συνέχεια, η απόφαση αναλύει το ένδικο βοήθημα της αγωγής αποζημίωσης, αναδεικνύοντας εμμέσως τη διάκρισή του από το ένδικο βοήθημα της προσφυγής ουσίας. Αντικείμενο της αγωγής μπορεί να είναι η αναγνώριση ή η καταψήφιση χρηματικής αξίωσης από έννομη σχέση δημοσίου δικαίου. Επομένως, με την αγωγή δεν μπορεί να ζητηθεί η αναγνώριση της ύπαρξης ή της ανυπαρξίας εννόμων σχέσεων ή δικαιωμάτων αλλά μόνον η αναγνώριση ή καταψήφιση χρηματικής αξίωσης (ΣτΕ 2112/1995, 1468/2008 σκ. 4, ΣτΕ 3872/2009 σκ. 3, 615/2012 7μ. Βλ. συναφώς Π. Λαζαράτου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Θέμις, 2014, αρ. περ. 651, ο οποίος επισημαίνει ότι υπό το διαπλαστικό ένδυμα της προσβολής διοικητικής πράξης με προσφυγή ή αίτηση ακύρωσης υποκρύπτονται θετικά ή αρνητικά αναγνωριστικά αιτήματα, αλλά τονίζει ότι δεν μπορεί να γίνει λόγος de lege lata στο ελληνικό διοικητικό δίκαιο για την ύπαρξη γενικής αναγνωριστικής αγωγής έννομης σχέσης διοικητικού δικαίου υπό την τυπική έννοια). Η πράξη ή παράλειψη, την οποία έχει ως βάση η χρηματική αυτή αξίωση, ελέγχεται, ως προς την νομιμότητά της, σύμφωνα με το άρθρο 80 παρ. 2 του ΚΔΔ, μόνο παρεμπιπτόντως, εφόσον δεν υφίσταται δεδικασμένο (ΣτΕ 615/2012 7μ). Περαιτέρω, δεν είναι νοητή η άσκηση αγωγής με αίτημα την αποκατάσταση ζημίας, η οποία να προέρχεται από έννομες σχέσεις ή δικαιώματα των οποίων ζητείται η αναγνώριση, παρά μόνον η άσκηση αγωγής με αίτημα την αποκατάσταση ζημίας η οποία είναι απότοκος συγκεκριμένης παράνομης πράξης ή παράλειψης της Διοίκησης με την οποία εκδηλώνεται άρνηση της Διοίκησης να ικανοποιήσει συγκεκριμένο αίτημα του διοικουμένου, το οποίο προβλέπεται από διάταξη νόμου. Εν προκειμένω, όταν κατεδαφίζεται διατηρητέο κτήριο ύστερα από άδεια των αρμόδιων αρχών, αγωγή αποζημίωσης κατ’ άρθρο 105 ΕισΝΑΚ με αίτημα την αποκατάσταση της ζημίας που αντιστοιχεί στις δαπάνες αποκατάστασης του διατηρητέου κτίσματος, ασκείται παραδεκτώς μόνον εφόσον έχει προηγηθεί άρνηση ή έχει στοιχειοθετηθεί παράλειψη της Διοίκησης να ικανοποιήσει εν όλω ή εν μέρει σχετικό αίτημα του διοικουμένου, αίτημα, δηλαδή, για απόδοση της σχετικής δαπάνης, ύστερα από τον υπολογισμό της. Αντιθέτως, δεν είναι παραδεκτή η άσκηση ευθείας αγωγής με αίτημα την απόδοση των σχετικών δαπανών αποκατάστασης του διατηρητέου κτίσματος χωρίς να έχει προηγηθεί η υποβολή σχετικού αιτήματος ενώπιον της Διοίκησης.

3. Δεδομένου ότι η υπόθεση αφορά οικοδομή η οποία χαρακτηρίσθηκε διαδοχικά ως επικινδύνως ετοιμόρροπη και ως διατηρητέα, ενώ στη συνέχεια εκδόθηκε για το ακίνητο στο οποίο βρίσκεται η οικοδομή οικοδομική άδεια, το Δικαστήριο αναλύει τις αυτοτελείς διαδικασίες χαρακτηρισμού οικοδομών ως διατηρητέων κατά τον Γενικό Οικοδομικό Κανονισμό (ΓΟΚ) και κατ’ επιταγή των άρθρων 24 παρ. 1 και 6 του Συντάγματος, αφενός, και χαρακτηρισμού οικοδομών ως επικινδύνως ετοιμόρροπων, αφετέρου, και τη μεταξύ τους σχέση. Εν προκειμένω, για το ίδιο ακίνητο εκδόθηκε στις 9.2.1995 «πρωτόκολλο αυτοψίας επικίνδυνα ετοιμόρροπης οικοδομής» από υπαλλήλους του Τμήματος Πολεοδομίας και Πολεοδομικών Εφαρμογών της Νομαρχίας Αχαΐας, με συνέπεια την υποχρέωση κατεδάφισής του εντός 3 ημερών, στις 31.3.1997 απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, με την οποία χαρακτηρίσθηκαν ως διατηρητέα κτήρια που βρίσκονταν εντός του εγκεκριμένου ρυμοτομικού σχεδίου του Δήμου Πατρέων, μεταξύ δε αυτών και το επίμαχο κτήριο, και στις 5.3.1998 χορηγήθηκε από τη Διεύθυνση ΧΟΠ της Νομαρχιακής Αυτοδιοικήσεως Αχαΐας άδεια οικοδομής(κατόπιν της από 22.12.1997 αίτησής του) για την ανέγερση στο ως άνω ακίνητο νέας τετραώροφης οικοδομής. Η άδεια αυτή δεν μπόρεσε να υλοποιηθεί, εφόσον διατάχθηκε η διακοπή των οικοδομικών εργασιών, η οποία καταλήγει σε ανάκληση της οικοδομικής άδειας (βλ. ΣτΕ 3824/2007: η διακοπή οικοδομικών εργασιών για την ανέγερση οικοδομής πλησίον κτηρίου χαρακτηρισθέντος ως μνημείου συνιστά, ενόψει της αιτιολογίας της, ανάκληση της οικοδομικής αδείας). Πρόκειται για αντιφατική συμπεριφορά συναρμοδίων οργάνων, η οποία καταλήγει, αρχικά, στην έκδοση ευμενούς παράνομης πράξης, δηλαδή της οικοδομικής άδειας, χωρίς να συντρέχουν οι προϋποθέσεις έκδοσής της, πράγμα που καλοπίστως αγνοεί ο ενδιαφερόμενος, και εν συνεχεία στην οιονεί ανάκλησή της. Επομένως, το δικαστήριο της ουσίας επιδίκασε στους αναιρεσιβλήτους ως αποζημίωση το ποσό των 13.808,77 ευρώ, το οποίο αντιστοιχούσε στη δαπάνη στην οποία υποβλήθηκαν για την έκδοση της παράνομης οικοδομικής άδειας η οποία, στη συνέχεια, ανακλήθηκε (βλ. συναφώς ΣτΕ 980/2002: η μη οφειλόμενη σε υπαιτιότητα του αναιρεσιβλήτου έκδοση της παράνομης πράξης διορισμού του και η ανάκληση της πράξης αυτής αποτελούν μία αδιάσπαστη ενότητα, η οποία περιέχει τα στοιχεία του παρανόμου και του ζημιογόνου και, επομένως, δύναται κατ’ αρχήν να θεμελιώσει αξίωση αποζημίωσης, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 105 του ΕισΝΑΚ).

4. Τέλος, η απόφαση παρέχει διευκρινίσεις για ορισμένα δικονομικά ζητήματα σχετικά με την έφεση και την αναίρεση. Ως προς το μεταβιβαστικό αποτέλεσμα της έφεσης κρίθηκε ότι, εφόσον, με το δικόγραφο της έφεσης οι αναιρεσείοντες δεν προσέβαλαν το κεφάλαιο της πρωτόδικης απόφασης περί μη επιδίκασης αποζημίωσης για την αποκατάσταση της προσβολής της προσωπικότητας του πρώτου αναιρεσείοντος και δεν αμφισβήτησαν τη σχετική με το κεφάλαιο αυτό κρίση του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου ως προς το ως άνω αίτημα της αγωγής, απαραδέκτως αμφισβήτησαν τη σχετική κρίση του ως άνω δικαστηρίου το πρώτον με το υπόμνημα που κατέθεσαν ενώπιον του δικάσαντος διοικητικού εφετείου. Με το υπόμνημα μπορούν μόνο να αναπτύξουν τους προβληθέντες λόγους έφεσης και όχι να προβάλουν νέα παράπονα κατά της πρωτόδικης απόφασης. Όσον αφορά την αναίρεση, κρίθηκε ότι το δικόγραφο της αγωγής, ως διαδικαστικό έγγραφο, εκτιμάται ευθέως από το αναιρετικό δικαστήριο και ότι το αίτημα της αγωγής είναι σαφώς καθορισμένο, εφόσον σε αυτό αναφέρεται το αιτούμενο ποσό και η αιτία για την οποία το ποσό αυτό οφείλεται (ΣτΕ 201/2014 σκ. 8, 1468/2008 σκ. 4, 215/2008 σκ. 4). Περαιτέρω, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι λόγος αναίρεσης αναγόμενος στην εκτίμηση των αποδείξεων από το δικαστήριο της ουσίας είναι απορριπτέος ως απαραδέκτως προβαλλόμενος (ΣτΕ 3362/2013 σκ. 7, 117/2011 σκ. 6). Τέλος είναι ανέλεγκτη η περί πραγμάτων κρίση του δικάσαντος διοικητικού εφετείου, όπως η κρίση ότι οι αναιρεσίβλητοι δεν εγνώριζαν ότι το ακίνητό τους είχε χαρακτηρισθεί ως διατηρητέο.

Διάγραμμα της απόφασης 

….

1.… με την κρινόμενη αίτηση της Νομαρχιακής Αυτοδιοικήσεως Αχαΐας (πρώτη αίτηση), για την άσκηση της οποίας δεν απαιτείται, σύμφωνα με το νόμο (άρθρο 28 παρ. 4 του ν. 2579/1998 – Α΄ 31), καταβολή παραβόλου, η αναιρεσείουσα Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση, ήδη Περιφέρεια Δυτικής Ελλάδας (άρθρα 3 παρ. 1 και 3 περιπτ. ζ΄, 283 παρ. 2 και 286 του ν. 3852/2010 – Α΄87, – ΣτΕ 3809, 2899, 2896/2013), ζητεί την αναίρεση της 242/2009 αποφάσεως του ΔΕφΠατρών, με την οποία, αφού έγινε εν μέρει δεκτή έφεση των αναιρεσιβλήτων και εξαφανίστηκε εν μέρει η 9/2006 απόφαση του ΔΠρΠατρών, περαιτέρω δε, αφού εκδικάστηκε η αγωγή τους και έγινε εν μέρει δεκτή, αναγνωρίστηκε η υποχρέωση της αναιρεσείουσας να καταβάλει σ’ αυτούς ως αποζημίωση, κατά τα άρθρα 105 και 106 ΕισΝΑΚ, το ποσό των 13.808,77 ευρώ, το οποίο αντιστοιχεί στην αποκατάσταση της ζημίας από τη δαπάνη στην οποία αυτοί υποβλήθηκαν προκειμένου να εκδοθεί άδεια οικοδομής στο όνομα του πρώτου αναιρεσιβλήτου, η εκτέλεση της οποίας ανεστάλη με έγγραφο της Προϊσταμένης της Διευθύνσεως Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος της Νομαρχιακής Αυτοδιοικήσεως Αχαΐας. Με την πρωτόδικη απόφαση η αγωγή των αναιρεσιβλήτων είχε απορριφθεί στο σύνολό της.