ΣτΕ 3944/2015 [Παραχωρηση των ακτων στους ΟΤΑ εναντι ανταλλαγματος]

Περίληψη
– Η παρα­χώρηση δικαιωμάτων απλής χρήσης επί του αιγιαλού και της παραλίας, στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. για την άσκηση δραστηριοτήτων, καταρχήν, ήπιων και συμβατών με τον προορισμό των στοιχείων αυτών του φυσικού περιβάλλοντος ως κοινοχρήστων, πρέπει να γίνεται μεμονωμένα και κατά περίπτωση. Πρέπει δε να προηγείται εξατομικευμένη κρίση της Διοικήσεως, συνοδευόμενη από τα αναγκαία διαγράμματα, με την οποία θα τίθενται και οι αναγκαίοι όροι και περιορισμοί ενόψει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του υπό παραχώρηση συγκεκριμένου τμήματος του αιγιαλού, προκειμένου να διασφαλισθεί και η κατά προορισμό χρήση του ως κοινόχρηστου αγα­θού.
Επιτρέπεται η παραχώρηση της απλής χρήσης αιγιαλού για την άσκηση δραστηριοτήτων που εξυπηρετούν τους λουόμενους ή την αναψυχή του κοινού, με ελαφρές και μη μόνιμες κατασκευές, όπως λ.χ. θαλάσσια μέσα αναψυχής, ομπρέλες και τροχήλατα αναψυκτήρια. Οι μόνιμες κατασκευές, πέραν της αλλοίωσης που επιφέρουν στη μορφολογία του αιγιαλού, συνδέονται με δραστηριότητες (bar-αναψυκτήρια) μη συμβατές με το χαρακτήρα και τον προορισμό του αιγιαλού, ως κοινόχρηστου φυσικού αγαθού, και συνεπώς αποτελούν μη επιτρεπόμενη χρήση εκ του νόμου. Η συλλήβδην παραχώρηση με την προσβαλλόμενη κυα του συνόλου των αιγιαλών της χώρας στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. βρίσκεται εκτός των ορίων της σχετικής νομοθετικής εξουσιοδότησης. Ενόψει της σημασίας του παράκτιου χώρου ως στοιχείου του φυσικού περιβάλλοντος, η έγκριση των Υπουργών Οικονομικών και Εσωτερικών για την περαιτέρω μεταβίβαση σε τρίτους του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας εκ μέρους των Ο.Τ.Α. ως παραχωρησιούχων, χο­ρηγείται κατά περίπτωση, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι του νο­μο­θέτη για την προστασία των παράκτιων οικοσυστημάτων, που κινδυ­νεύουν από την υπερεκμετάλλευση και να διαφυλαχθεί η κοινοχρησία τους.
Η άσκηση προληπτικού ελέγχου και εποπτείας είναι ιδιαίτερα κρίσιμη στο επίμαχο ζήτημα, προκειμένου να αποφεύγονται παραβιάσεις των όρων της παραχώρησης εκ μέρους των τρίτων παραχωρησιούχων (αλλοιώσεις της μορφολογίας, αναίρεση του κοινόχρηστου χαρακτήρα του αιγιαλού, οχλήσεις στους περιοίκους), αλλά και να εξασφαλίζεται, με την επιβολή αντικειμενικών όρων στη διακήρυξη, το βέλτιστο οικονομικό αντάλλαγμα για το Δημόσιο, αντί των φαινομένων «εικονικών» δημοπρασιών από τους Δήμους.
Η διάταξη της προσβαλλόμενης κ.υ.α., με την οποία εγκρίνεται η πε­ραιτέρω μεταβίβαση του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παρα­λίας από τους Ο.Τ.Α. Α΄ βαθμού προς τρίτους, είναι επίσης εκτός των ορίων της σχετικής εξουσιοδοτήσεως.


Πρόεδρος: Αγγ. ΘεοφιλοπούλουΕισηγητής: Αικ. ΣακελλαροπούλουΔικηγόροι: Αλ. Λεοντόπουλος-Βαμβέτσος, Μ. Βλάσση, Κ. Κατερινόπουλος
Βασικές σκέψεις

2. Επειδή, με τις αιτήσεις αυτές, οι οποίες εισάγονται ενώπιον της επταμελούς συνθέσεως, μετά την έκδοση των 646 και 647/2015 παραπεμπτικών αποφάσεων, ζητείται η ακύρωση της 1038460/2439/ Β0010/2009 κοινής απόφασης των Υφυπουργών Εσωτερι­κών και Οικονομίας και Οικονομικών, με τίτλο «απευθείας παραχώρηση, με αντάλ­λαγμα, του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού, παραλίας, όχθης και πα­ρόχθιας ζώνης μεγάλων λιμνών και πλεύσιμων ποταμών, στους Οργανι­σμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) Α΄ Βαθμού» (Β΄ 792/29.4.2009).
3. Επειδή, όπως έχει παγίως κριθεί, κοινές υπουργικές αποφάσεις, με τις οποίες παραχωρείται απευθείας και με αντάλλαγμα στους Ο.Τ.Α. Α΄ Βαθμού το δικαίωμα της απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας που βρί­σκονται στα όρια της διοικητικής τους περιφέρειας για συγκεκριμένο χρο­νικό διάστημα έχουν κανονιστικό χαρακτήρα, δεδομένου ότι με αυτές πα­ραχωρείται για ορισμένο χρονικό διάστημα και υπό καθοριζόμενους από τις ίδιες όρους και προϋποθέσεις, μέρος του συνόλου των αιγιαλών της Χώρας (ΣτΕ 853/2008, 3868/2008, 1788/2009, 943, 2643/2010 κ.ά.).
4. Επειδή, η προσβαλλόμενη κοινή υπουργική απόφαση αντικαταστάθηκε αρχικά με τις Δ10Β1053970/1672ΕΞ2013/5.4.2013 και Δ10Β1075164/2439ΕΞ2013/2.5.2013 Κ.Υ.Α. και, ακολούθως, από την υπ’ αριθμ. Δ10Β1027032ΕΞ2014/1033/13.2.2014 όμοια. Οι αιτούντες κατέθεσαν ιδιαίτερα δικόγραφα, κατ’ άρθρο 32 παρ. 3 του π.δ/τος 18/1989, με τα οποία, ζητούν τη συνέχιση της δίκης, προβάλλοντας με αυτά τους ίδιους λόγους ακυρώσεως με τα αρχικά δικόγραφα. Υπό τα δεδομένα αυτά, προσβάλλεται παραδε­κτώς η τελευταία από τις μνημονευθείσες κοινή υπουργική απόφαση (ΣτΕ 800/2014, 2323/2013 κ.ά.), και οι κρινόμενες αιτήσεις πρέπει να συνεκδικασθούν λόγω της πρόδηλης συνάφειάς τους.
5. Επειδή, στη δίκη παρεμβαίνει ο Δήμος Σαρωνικού.
6. Επειδή, περαιτέρω, όπως έχει κριθεί (ΣτΕ 2320 και 2257/2014 και 4576/1977 Ολομ.), κατά την έννοια του άρθρου 199 περ. δ΄ του προϊσχύ­σαντος Κώδικα περί Δικηγόρων (ν.δ. 3026/1954, Α΄ 235), αλλά και του άρθρου 90 περ. ζ΄ του νεότερου και ήδη ισχύοντος Κώδικα Δικη­γόρων (ν. 4194/2013, Α΄ 208), η προστασία του περιβάλλοντος (αναπό­σπα­στο στοιχείο του οποίου είναι, προδήλως, ο αιγιαλός και η παραλία) πε­ριλαμβάνεται μεταξύ των ζητημάτων, για τα οποία αναγνωρίζεται στους δικηγορικούς συλλόγους το δικαίωμα άσκησης ενδίκων βοηθημάτων. Συνε­πώς, ο αιτών, δικηγορικός σύλλογος Αθηνών, ζητεί την ακύρωση της προσβαλλόμενης Κ.Υ.Α. με έννομο συμφέρον. Εξ άλλου, η αιτούσα αστική εταιρεία, με καταστατικό σκοπό, μεταξύ άλλων, την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, ουσιώδη στοιχεία του οποίου αποτελούν ο αιγιαλός και η παραλία, ασκεί επίσης με έννομο συμφέρον τη δεύτερη από τις συνεκδικαζόμενες αιτήσεις.
7. Επειδή, οι κρινόμενες αιτήσεις που κατατέθηκαν στις 25.6.2009 και στις 26.6.2009 αντίστοιχα, ασκούνται εμπροθέσμως, δεδομένου ότι η αρχικώς προσβαλλόμενη κυα δημοσιεύθηκε στην ΕτΚ στις 29.4.2009 (πραγματική κυκλοφορία ΦΕΚ 30.4.2009).
8. Επειδή, όπως γίνεται παγίως δεκτό, με τις διατάξεις του άρθρου 24 του Συντάγματος, το φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον, έχουν αναχθεί σε αυτοτελώς προστατευόμενα αγαθά. Ουσιώδες μέρος του φυσικού περι­βάλλοντος, και δη ευπαθές, είναι τα οικοσυστήματα των ακτών, τα οποία, κατά την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, πρέπει, κατά την έννοια της πιο πάνω συνταγματικής επιταγής, να τελούν υπό ιδιαίτερο καθεστώς, ήπιας διαχειρίσεως και αναπτύξεως, εναρμονιζόμενο προς τη συνταγματι­κώς κατοχυρωμένη αρχή της βιώσιμης αναπτύξεως. Το καθεστώς αυτό απο­τελεί συνήθως αντικείμενο ειδικού νόμου, σε κάθε περίπτωση, πά­ντως, οι ακτές αποτελούν ευθέως αντικείμενο της επιβαλλομένης με το άρ­θρο 24 του Συντάγματος προστασίας (ΣτΕ 2713/2013, 4542/2009, 2506/ 2002, 3346/1999 κ.ά.). Εξάλλου, μέριμνα για την προστασία των ακτών λαμβάνεται και σε υπερεθνικό επίπεδο, με το πρωτόκολλο για την ολοκλη­ρωμένη διαχείριση των παράκτιων ζωνών της Μεσογείου, το οποίο αποτε­λεί αναπόσπαστο τμήμα της διεθνούς σύμβασης για την προστασία του θα­λασσίου περιβάλλοντος και των παρακτίων περιοχών της Μεσο­γείου, δηλ. της διεθνούς σύμβασης της Βαρκελώνης, όπως έχει πλέον με­τονομα­σθεί, (η οποία κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 855/1978, Α΄ 235, ενώ σε αυτήν έχουν προσχωρήσει και οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες, δυ­νάμει της υπ’ αριθμ. 77/585/ΕΟΚ απόφασης του Συμβουλίου των Ευρω­παϊκών Κοι­νοτήτων, L240) και αποτελεί μέρος του ενωσιακού δικαίου (ΣτΕ 3977/ 2010, 2752/2013, απόφαση του ΔΕΚ της 7.10.2004 Επιτροπή κατά Γαλ­λίας C – 239/03, για την προστασία της λίμνης Berre). Στο πρωτό­κολλο αυ­τό, το οποίο υπογράφηκε στη Μαδρίτη την 21.1.2008, με ισχύ από 4.3. 2011, και στο οποίο η Ευρωπαϊκή Ένωση προσχώρησε με την υπ’ αριθμ. 2009/89/ΕΚ απόφαση του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένω­σης, ορίζο­νται, μεταξύ άλλων, ως «ολοκληρωμένη διαχείριση των παρά­κτιων ζω­νών», η δυναμική διαδικασία με σκοπό την αειφόρο διαχείριση και χρήση των παράκτιων ζωνών, κατά την οποία λαμβάνονται ταυτόχρονα υπόψη η ευπαθής φύση των παράκτιων οικοσυστημάτων και τοπίων, η ποικι­λομορ­φία των δραστηριοτήτων και χρήσεων, οι αλληλεπιδράσεις τους, ο θαλάσ­σιος προσανατολισμός ορισμένων δραστηριοτήτων και χρή­σεων και ο αντίκτυπός τους στο θαλάσσιο και το χερσαίο τμήμα, ως στόχοι δε της δια­χείρισης αυτής αναφέρονται στη διάταξη του άρθρου 5: α) η διευ­κόλυνση της αειφόρου ανάπτυξης των παράκτιων ζωνών µέσω του ορθολογικού σχε­διασμού των δραστηριοτήτων, εξασφαλίζοντας ότι η οικο­νομική, κοι­νωνική και πολιτιστική ανάπτυξη συνάδει µε το περιβάλλον και τα τοπία· β) η διατήρηση των παράκτιων ζωνών προς όφελος των σημερι­νών και μελλοντικών γενεών· γ) η εξασφάλιση της αειφόρου εκμετάλλευ­σης των φυ­σικών πόρων, ιδίως όσον αφορά τα ύδατα· δ) η διατήρηση της ακε­ραιότητας των παράκτιων οικοσυστημάτων και τοπίων, καθώς και της γεω­μορφολογίας των παράκτιων ζωνών· ε) η αποτροπή ή/και μείωση των επιδράσεων των φυσικών κινδύνων και ειδικότερα της αλλαγής του κλίμα­τος, που μπορούν να προκληθούν από φυσικές αιτίες ή ανθρωπογενείς δραστηριότητες· στ) η επίτευξη συνοχής μεταξύ δημόσιων και ιδιωτικών πρωτοβουλιών και μεταξύ όλων των αποφάσεων που λαμβάνονται από τις δημόσιες αρχές, σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, οι οποίες επη­ρεάζουν τη χρήση των παράκτιων ζωνών. Περαιτέρω, στο άρθρο 6 (Γε­νικές αρχές της ολοκληρωμένης διαχείρισης των παράκτιων ζω­νών) ορί­ζονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: Κατά την εφαρμογή του παρόντος πρωτοκόλλου, τα συμβαλλόμενα μέρη ακολουθούν τις εξής αρχές όσον αφορά την ολοκληρωμένη διαχείριση των παράκτιων ζωνών: α) … β) όλα τα στοιχεία σχετικά µε τα υδρολογικά, γεωμορφολογικά, κλιματολογικά, οι­κολογικά, κοινωνικοοικονομικά και πολιτιστικά συστήματα λαμβάνονται υπόψη µε ολοκληρωμένο τρόπο, ώστε να µην σημειώνεται υπέρβαση της φέρουσας ικανότητας των παράκτιων ζωνών και να προλαμβάνονται οι αρνητικές επιπτώσεις λόγω φυσικών καταστροφών και ανάπτυξης. γ) κατά το σχεδιασμό και τη διαχείριση των παράκτιων ζωνών εφαρμόζεται προ­σέγγιση βασιζόμενη στα οικοσυστήματα, ώστε να εξασφαλίζεται η αειφό­ρος ανάπτυξή τους. δ) διασφαλίζεται η κατάλληλη διακυβέρνηση, η οποία επιτρέπει στους τοπικούς πληθυσμούς και τα µέλη της κοινωνίας των πο­λιτών που αφορά η εξέλιξη των παράκτιων ζωνών επαρκή και έγκαιρη συμμετοχή τους σε µια διαφανή διαδικασία λήψης αποφάσεων. ε) … ι) αποτρέπονται οι ζημίες στο παράκτιο περιβάλλον και, εφόσον προκλη­θούν, λαμβάνονται κατάλληλα μέτρα αποκατάστασης. Στο άρθρο 9 (οικο­νομικές δραστηριότητες) προβλέπεται, μεταξύ άλλων, ότι τα συμβαλλό­μενα μέρη: «α) αποδίδουν δέουσα προσοχή στις οικονομικές δραστηριό­τητες που απαιτούν την άμεση εγγύτητα µε τη θάλασσα· β) εξασφαλίζουν ότι στις διάφορες οικονομικές δραστηριότητες ελαχιστοποιείται η χρήση των φυσικών πόρων και λαμβάνονται υπόψη οι ανάγκες των μελλοντικών γενεών· γ) εξασφαλίζουν την ολοκληρωμένη διαχείριση των υδάτινων πό­ρων και περιβαλλοντικά ορθή διαχείριση των αποβλήτων· δ) διασφαλίζουν ότι η παράκτια και η θαλάσσια οικονομία είναι προσαρμοσμένες στην ευ­παθή φύση των παράκτιων ζωνών και ότι οι πόροι της θάλασσας προστα­τεύονται από τη ρύπανση». Στο άρθρο 11 (τοπία): «1. Τα συµβαλλόµενα µέρη, αναγνωρίζοντας την ειδική αισθητική, φυσική και πολιτιστική αξία των παράκτιων τοπίων, ανεξαρτήτως της ταξινόµησής τους ως προστα­τευόµενων ζωνών, θεσπίζουν µέτρα για να εξασφαλίσουν την προ­στασία των παράκτιων τοπίων µέσω νοµοθετικών πράξεων, σχεδιασµού και δια­χείρισης. 2. …». Τέλος, στο άρθρο 20 του Πρωτοκόλ­λου (Χωρο­ταξική Πο­λιτική), προβλέπεται ότι: «1. Με σκοπό την προώθηση της ολο­κληρωμένης διαχείρισης των παράκτιων ζωνών, τη μείωση των οι­κονομι­κών πιέσεων, τη διατήρηση ανοικτών περιοχών και τη διευκόλυνση της δη­μόσιας πρόσβα­σης στη θάλασσα και κατά μήκος της ακτής, τα συμ­βαλ­λόμενα μέ­ρη θεσπίζουν κατάλληλα χωροταξικά μέσα και μέτρα, συμπε­ριλαμβανόμε­νης της διαδικασίας του χωροταξικού σχεδιασμού. 2. Για το σκο­πό αυτό, και προκειμένου να διασφαλιστεί η αειφόρος διαχείριση της δημόσιας και ιδιωτικής γης των παράκτιων περιοχών, τα συμβαλλόμενα μέ­ρη μπορούν μεταξύ άλλων να θεσπίσουν μηχανισμούς για την αγορά, την εκχώρηση, τη δωρεά ή τη μεταφορά εδαφών στο δημόσιο και να επι­βάλουν δουλείες στις ιδιοκτησίες».
9. Επειδή, εξάλλου, τα κοινόχρηστα πράγματα, στα οποία, σύμ­φωνα με τις διατάξεις των άρθρων 967 του Αστικού Κώδικα, 1 και 5 του αν. ν. 2344/1940 (Α΄ 154) και 2 του ν. 2971/2001 (Α΄ 285), περιλαμβάνο­νται ο αιγιαλός και η παραλία, ανήκουν στη δημόσια κτήση και προορίζο­νται για την άμεση εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού, ο οποίος συνίσταται στην κοινοχρησία τους. Με το δε άρθρο 970 του Αστικού Κώδικα τίθεται βασικός κανόνας του δημοσίου δικαίου κατά τον οποίο η, επί τη βάσει των κατ’ ιδίαν διατάξεων, παραχώρηση από την διοικητική αρχή σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα ιδιαιτέρων δικαιωμάτων σε κοινόχρηστα πράγματα, είναι νόμιμη μόνον εάν και εφ’ όσον, και μετά την παραχώρηση των εν λόγω δι­καιωμάτων, εξακολουθεί να εξυπηρετείται ή τουλάχιστον να μην αναιρείται η κατά τον προορισμό του πράγματος κοινή χρήση αυτού (ΣτΕ Ολομ. 394/ 1963, 1377/1971, 2799/1972, 61/1974, 1467/1990, 891-895/2008, ΣτΕ 2696/1980, 2188/1982, 4807/1984, 386/1989, 1708/1995, 2685/2010, 2793/2012). Ο κανόνας αυτός, του κατ’ αρχήν επιτρεπτού της παραχωρή­σεως ιδιαιτέρων δικαιωμάτων σε κοινόχρηστα πράγματα υπό την προϋπό­θεση όμως ότι εξυπηρετείται ή, τουλάχιστον, δεν αναιρείται η κοινή χρήση του πράγματος, σύμφωνα με τον προορισμό του, επαναλαμβάνεται, προ­κειμένου περί του αιγιαλού και της παραλίας, και στη σχετική ειδική διοικη­τική νομοθεσία (ν. 2971/2001, άρθρα 2, 13, 14 και 15 παρ. 3, τα οποία πα­ρατίθενται σε επόμενες σκέψεις). Ειδικότερα, στο μεν άρθρο 13 του ν. 2971/2001 προβλέπεται η παραχώρηση της «απλής χρήσης» του αιγια­λού, εκείνης δηλαδή της χρήσεως από την οποία «δεν παραβιάζεται ο προορισμός [του αιγιαλού και της παραλίας] ως κοινόχρηστων πραγμάτων και δεν επέρχεται αλλοίωση στη φυσική μορφολογία τους και τα βιοτικά στοιχεία τους» (παρ. 1), στο δε άρθρο 15 παρ. 3 ρητώς ορίζεται ότι η αξιο­ποίηση του αιγιαλού και της παραλίας με την παραχώρηση και την εκτέ­λεση έργων, κατά τα προβλεπόμενα στα άρθρα 13 και 14 του νόμου, «πρέπει να εξασφαλίζει και να μην εμποδίζει την ελεύθερη και απρόσκο­πτη πρόσβαση των πολιτών στην παραλία και αιγιαλό, εκτός αν τούτο επιβάλλεται για λόγους εθνικής άμυνας, δημόσιας τάξης και ασφάλειας, προστασίας αρχαίων, του περιβάλλοντος ή της δημόσιας υγείας».
10. Επειδή, με τον αν. ν. 2344/1940, «περί αιγιαλού και παραλίας» (Α΄ 154), τα θέματα προστασίας και αξιοποίησης του αιγιαλού και της πα­ραλίας αποσυνδέθηκαν από τα αντίστοιχα των δημοσίων κτημάτων, όπου είχαν αρχικά ενταχθεί με το π.δ/γμα 11/12.11.1929 «περί Διοικήσεως Δη­μοσίων Κτημάτων», και τους αν. ν. 1539 και 1540/1938 (Α΄ 488), υπό τις τότε κρατούσες αντιλήψεις, και αποτέλεσαν αντικείμενο αυτοτελούς ρύθμι­σης. Στο άρθρο 1 του εν λόγω α.ν. ορίστηκε ότι «[ο] αιγιαλός, ήτοι η περι­στοιχούσα την θάλασσαν χερσαία ζώνη, η βρεχομένη από τας μεγίστας πλην συνήθεις αναβάσεις των κυμάτων, είναι κτήμα κοινόχρηστον, ανήκει ως τοιούτον εις το Δημόσιον και προστατεύεται και διαχειρίζεται υπ’ αυ­τού». Το πλαίσιο προστασίας του αιγιαλού και της παραλίας συμπληρώ­θηκε, όπως αναφέρθηκε ήδη, από τον Αστικό Κώδικα (ο οποίος – τέθηκε σε ισχύ την 23.2.1946) και, συγκεκριμένα, από τα άρθρα 966 – 968 ΑΚ. Παράλληλα, στο άρθρο 970 ΑΚ προβλέπεται η δυνατότητα απόκτησης, ιδιαίτερων ιδιωτικών δικαιωμάτων, με παραχώρηση της αρχής και υπό τους όρους του νόμου, εφόσον με αυτά εξυπηρετείται ή δεν αναιρείται η κοι­νή χρήση. Μεταγενεστέρως, με το άρθρο 49 παρ. 3 του ν. 1416/1984 (Α΄ 18) ορίστηκε, για πρώτη φορά, ότι «με απόφαση του νομάρχη, που εκ­δίδεται ύστερα από γνώμη του νομαρχιακού συμβουλίου, κοινόχρηστοι χώροι που ανήκουν στο δημόσιο μπορεί να παραχωρούνται κατά χρήση, χωρίς να μεταβάλλεται ο χαρακτήρας τους ως κοινοχρήστων, σε δήμους και κοινότητες, στην περιφέρεια των οποίων βρίσκονται». Ο αν. ν. 2344/ 1940 αντικαταστάθηκε, τελικώς, με το ν. 2971/2001 «Αιγιαλός, πα­ραλία και άλλες διατάξεις» (Α΄ 285). Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του νόμου αυτού, τη θέσπισή του επέβαλε η ανάγκη «… να δημιουργηθεί ένα σύγχρονο και ολοκληρωμένο πλαίσιο που θα ορίζει τους κανόνες και την πο­λιτική που πρέπει να ακολουθείται και να διέπει τις κοινωνικές και οι­κονομικές δραστηριότητες στον παράκτιο χώρο, ώστε τον αιγιαλό μαζί με την παραλία και την ευρύτερη ζώνη των ακτών να τον απολαμβάνει το κοι­νωνικό σύνολο χωρίς να τον καταστρέφει και, το βασικότερο, κάθε γε­νιά να τον κληροδοτεί στην επόμενη χωρίς να του έχει μειώσει τις δυνα­τότητες και τον προορισμό του». Στο άρθρο 2 του ν. 2971/2001 ορίζονται τα εξής: «1. Ο αιγιαλός, η παραλία, η όχθη και η παρόχθια ζώνη είναι πράγμα­τα κοινόχρηστα και ανήκουν κατά κυριότητα στο Δημόσιο, το οποίο τα προ­στατεύει και τα διαχειρίζεται. 2. Η προστασία του οικοσυστήματος των ζω­νών αυτών είναι ευθύνη του Κράτους. 3. Ο κύριος προορισμός των ζωνών αυτών είναι η ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση προς αυτές. Κατ’ εξαίρεση ο αιγιαλός, η παραλία, η όχθη και η παρόχθια ζώνη μπορούν να χρησι­μεύσουν για κοινωφελείς περιβαλλοντικούς και πολιτιστικούς σκο­πούς και για απλή χρήση της παραγράφου 1 του άρθρου 13, καθώς επίσης και για την εξυπηρέτηση υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος. 4. Στον αιγιαλό, την παραλία, την όχθη και την παρόχθια ζώνη δεν επι­τρέπεται η κατασκευή κτισμάτων και εν γένει κατασκευασμάτων, παρά μόνο για την επιδίωξη των σκοπών, που αναφέρονται στην προηγούμενη παράγραφο. 5. …». Περαιτέρω, και σε σχέση με το ζήτημα της παρα­χώρησης της απλής χρή­σης του αιγιαλού, στο άρθρο 13 του ίδιου νόμου ορίζονται τα εξής: «1. Απλή χρήση του αιγι­αλού και της παραλίας είναι κάθε χρήση, εφόσον από αυτή δεν πα­ραβιάζεται ο προορισμός τους ως κοινόχρηστων πραγμάτων και δεν επέρχεται αλλοίωση στη φυσική μορ­φολογία τους και τα βιοτικά στοιχεία τους. 2. Η παραχώρηση της απλής χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας γίνεται με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών, έναντι ανταλ­λάγματος κατά τις διατάξεις για την εκμίσθωση δημόσιων κτημάτων, πλην του αιγια­λού και παραλίας κηρυγμένων αρχαιο­λογικών χώρων, προστα­τευόμενων περιοχών, ευπαθών οικοσυστημάτων και ιδιαίτερου φυσικού κάλλους και πολιτιστικού ενδιαφέροντος, τη διαχεί­ριση των οποίων έχει η αρμόδια Υπηρεσία του Υπουργείου Πολιτισμού. Σε Ο.Τ.Α., φορείς διοίκη­σης και εκμετάλλευσης Λιμένων, οργανισμούς κοινής ωφέλειας και Ν.Π.Δ.Δ. η πα­ραχώρηση δύναται να γίνει και απευθείας με ή χωρίς αντάλ­λαγμα. Σε ιδιω­τικό φορέα διαχείρισης η παραχώρηση γίνεται πάντοτε με αντάλλαγμα. 3. Είναι δυνατή η παραχώρηση, με τη διαδικασία και τους όρους του πρώτου εδαφίου της προηγούμενης παραγράφου, της απλής χρήσης αιγιαλού για την άσκηση δραστηριοτήτων, που εξυπηρε­τούν τους λουομένους ή την αναψυχή του κοινού (όπως εκμίσθωση θα­λάσσιων μέ­σων αναψυχής, κα­θισμάτων, ομπρελών, λειτουργία τρο­χηλά­του αναψυ­κτηρίου κ.λπ.). Αν παραχωρηθεί η χρήση αιγιαλού για την εκ­μίσθωση κα­θισμάτων και ομπρελών, η έκταση αιγιαλού κάθε παρα­χώρη­σης δεν δύνα­ται να υπερ­βαίνει τα πεντακόσια (500) τετραγωνικά μέτρα. Εάν στον ίδιο αιγιαλό υπάρχουν περισσότερες παραχωρήσεις για την εκμί­σθωση ομπρε­λών και καθισμάτων, πρέπει μεταξύ των διάφορων χώρων του αιγια­λού που έχουν παραχωρηθεί να υφίσταται ενδιάμεση απόσταση ελεύθερης ζώ­νης τουλά­χιστον εκατό (100) μέτρων μήκους. … 5. Με κοινή απόφαση των Υπουρ­γών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέ­ντρω­σης και Οι­κονομικών επιτρέπεται η απευθείας παραχώρηση με ή χω­ρίς αντάλλαγμα της απλής χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας σε δή­μους και κοινότητες για την άσκηση των δραστηριοτήτων της παραγράφου 2. Με την ίδια από­φαση καθορίζονται οι όροι, οι προϋποθέσεις, καθώς και κάθε άλλη ανα­γκαία λε­πτομέρεια». Περαιτέρω, στο άρθρο 15 (με τίτλο «Γενικές ρυθμίσεις για τις παραχωρήσεις») ορίζονται τα εξής: «1. Οι πα­ραχωρήσεις αιγιαλού, παρα­λίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης υπόκεινται πάντοτε σε μονομερή ανά­κληση από το Δημόσιο για λόγους δημόσιου συμφέροντος, εθνικής άμυ­νας, συγκοινωνιακούς, δημόσιας τάξης και ασφά­λειας ή δημόσιας υγείας και προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος. 2. Στις πράξεις παρα­χώρη­σης μπορούν να τίθενται οποιοιδήποτε όροι ή περιορισμοί, ιδίως για λό­γους ασφάλειας, δημόσιας ανάγκης ή εθνικής άμυνας, προστασίας αρ­χαίων, όπως όροι για κατασκευή κεκλιμένων επι­πέδων ή άλλων έργων προς εξυπηρέτηση αναγκών των ενόπλων δυνά­μεων. 3. Η αξιοποίηση του αιγιαλού και της παραλίας με την παραχώρηση … πρέπει να εξασφαλίζει και να μην εμποδίζει την ελεύθερη και απρόσκο­πτη πρόσβαση των πολι­τών στην παραλία και αιγιαλό, εκτός αν τούτο επιβάλλεται για λόγους εθνι­κής άμυνας, δημόσιας τάξης και ασφάλειας, προστασίας αρχαίων, του πε­ριβάλλοντος ή της δημόσιας υγείας. 4. Απα­γορεύεται η παραχώρηση της αποκλειστικής χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας, εκτός αν τούτο επι­βάλλεται για λόγους εθνικής άμυνας, δημό­σιας τάξης ή ασφάλειας ή προ­στασίας αρχαίων. 5. Με την επιφύλαξη της παραγράφου 6 του άρθρου 14 και άλλων ειδικών διατάξεων ο παραχωρη­σιούχος δεν επιτρέπεται να με­ταβιβάσει ολικά ή μερικά το δικαίωμά του σε άλλον ή να συνάψει οποια­δήποτε σχέση γι’ αυτό, με ή χωρίς αντάλλαγμα, που να αφορά την έκταση, που παραχωρήθηκε ή τις εγκαταστάσεις και γενικά τα έργα πάνω σε αυτή, χωρίς έγκριση του Υπουργού Οικονομικών, σε περίπτωση δε που ο παραχωρησιούχος είναι Ο.Τ.Α. και του Υπουργού Εσωτερικών, Δημό­σιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης. Η απαγόρευση αυτή δεν καταλαμβάνει τη μεταβίβαση δικαιώματος Ο.Τ.Α. σε αμιγή επιχείρηση του ιδίου Ο.Τ.Α. Η παράβαση της διάταξης του προηγούμενου εδαφίου συνεπάγεται αυτοδι­καίως την ανάκληση της παραχώρησης. Για την αυτο­δίκαιη αυτή έκπτωση από την παραχώρηση εκδίδεται διαπιστωτική από­φαση του Υπουργού Οι­κονομικών, η οποία κοινοποιείται στον παραχωρη­σιούχο. … 6. Η πράξη παραχώρησης δεν υποκαθιστά τις τυχόν απαιτού­μενες από άλλες διατά­ξεις (πολεοδομικές κ.λπ.) άδειες». Με το άρθρο 10 παρ. 2 του ν. 3207/ 2003 (Α΄ 302) η παράγραφος 2 του άρθρου 13 του ν. 2971/2001 αντι­καταστάθηκε ως εξής: «Η παραχώρηση της απλής χρήσης του αιγια­λού και της παραλίας γίνεται με απόφαση του Υπουργού Οικονο­μίας και Οικο­νομικών έναντι ανταλλάγματος, κατά τις διατάξεις για την εκ­μίσθωση δη­μόσιων κτημάτων. Σε ό,τι αφορά αιγιαλό και παραλία που πε­ριβάλλει ή εντός του οποίου βρίσκονται αρχαιολογικοί χώροι, μνημεία και ιστορικοί τόποι, απαραίτητη προϋπόθεση για την παραχώρηση της απλής χρήσης του αποτελεί η σύμφωνη γνώμη του Υπουργού Πολιτισμού». Εξάλλου, στη διάταξη του άρθρου 13 παρ. 5 του ν. 3937/2011 (Α΄ 60) για τη διατή­ρηση της βιοποικιλότητας, προβλέπεται ότι στην κρίσιμη παράκτια ζώνη της χώρας, όπως αυτή οριοθετείται με τα προεδρικά διατάγματα της παρ. 8 του άρθρου 20 του ίδιου νόμου, και στην οποία περιλαμβάνονται «κατ’ ελάχιστο ο αιγιαλός και η παραλία» επιτρέπονται μόνο ήπιες και χα­μηλής έντασης χρήσεις, οι οποίες δεν θίγουν το φυσικό ανάγλυφο και δεν προ­καλούν οικολογική επιβάρυνση, με την επιφύλαξη των έργων της παρ. 1 του άρ. 14 του ν. 2971/2001.
11. Επειδή, κατ’ επίκληση των ανωτέρω διατάξεων των άρθρων 13 και 15 του ν. 2971/2001 εκδόθηκε η υπ’ αριθμ. 1047427/4612/Β0010/ 3.6.2002 κοινή απόφαση (Κ.Υ.Α.) των Υφυπουργών Εσωτερικών, Δημό­σιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης και Οικονομίας και Οικονομικών, με τίτλο «Απευθείας παραχώρηση, με αντάλλαγμα, του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας, στους Ο.Τ.Α. Α΄ βαθμού, η οποία τροπο­ποιήθηκε με την 1062927/5803/Β0010/20.12.2004 κοινή υπουργική από­φαση, η ισχύς της δε παρατάθηκε διαδοχικά με κοινές υπουργικές αποφά­σεις έως τον Μάρτιο 2009. Δικαιολογητικός λόγος των παρατάσεων υπήρ­ξε, κάθε φορά, η «… αναγκαιότητα της άμεσης αντιμετώπισης των προβλη­μάτων διαχείρισης των κοινοχρήστων χώρων αιγιαλού και παρα­λίας», καθώς και η «οικονομική ενίσχυση των Ο.Τ.Α. Α΄ Βαθμού, μέχρι την οριστική ρύθμιση του θέματος, βάσει νέου νομοθετικού πλαισίου, που θα διέπει τις παραχωρήσεις απλής χρήσης αιγιαλού, παραλίας προς τους Ο.Τ.Α.». Ωστόσο, με την απόφαση 853/2008 του Δικαστηρίου κρίθηκε ότι η υπ’ αριθμ. 1047427/4612/Β0010/3.6.2002 Κ.Υ.Α. και οι παρατείνουσες την ισχύ της όμοιες είναι ανυπόστατες, δεδομένου ότι επρόκειτο για πράξεις κανονιστικές, εφόσον με αυτές παραχωρείτο για ορισμένο χρονικό διά­στημα και υπό καθοριζόμενους από τις ίδιες όρους και προϋποθέσεις, μέ­ρος του συνόλου των αιγιαλών της Χώρας.

Ακολούθως, δημοσιεύθηκε η ήδη προσβαλλόμενη υπ’ αριθμ. 1038460/2439/Β0010/25.4.2009 Κ.Υ.Α., με την οποία θεσπίστηκε νέο πλαίσιο για τη ρύθμιση των ζητημάτων πα­ραχώρησης του δικαιώματος απλής χρήσης. Ειδικότερα, στο άρθρο 1 της αρχικώς προσβαλλόμενης με την κρινόμενη αίτηση κ.υ.α. ορίζεται ότι αντικείμενό της είναι η απευθείας και με αντάλλαγμα παραχώρηση στους πρω­το­βάθμιους Ο.Τ.Α. του δικαιώματος της απλής χρήσης όχι μόνο των κοι­νο­χρήστων χώρων αιγιαλού και της παραλίας, αλλά και της όχθης και της παρόχθιας ζώνης μεγάλων λιμνών και πλεύσιμων ποταμών που βρίσκο­νται στα όρια της διοικητικής τους περιφέρειας. Επίσης, ορίζεται ότι το εν λόγω δικαίωμα δύναται να μεταβιβασθεί από τους Ο.Τ.Α. σε δικές τους αμι­γείς δημοτικές ή κοινοτικές επιχειρήσεις του άρθρου 277 του π.δ/τος 410/1995, ή σε δημοτικές ή κοινοτικές ανώνυμες εταιρίες του άρθρου 266 του ν. 3463/2006, που έχουν συσταθεί από τους ίδιους τους Ο.Τ.Α. Σύμ­φωνα με το άρθρο 2, «η απευθείας παραχώρηση της απλής χρήσης αιγια­λού, πα­ραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης μεγάλων λιμνών και πλεύσι­μων ποταμών, στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) Α΄ Βαθμού γίνεται για την άσκηση δραστηριοτήτων που εξυπηρετούν τους λουομέ­νους ή την αναψυχή του κοινού (όπως εκμίσθωση θαλασσίων μέ­σων αναψυχής, καθισμάτων, ομπρελών, λειτουργία τροχήλατου αναψυ­κτη­ρίου κ.λπ.), η τυχόν δε άσκηση άλλης δραστηριότητας εκτός των ορίων της παραχωρήσεως επισύρει τις συνέπειες του άρθρου 13 της παρού­σας». Επιπλέον, στο άρθρο 3 ορίζεται ως ημερομηνία λήξης της παραχώ­ρησης η 31.12.2012 (ήδη, μέχρι 31.12.2014), ενώ στο άρθρο 4 θεσπίζονται οι «αρνητικές προϋπο­θέσεις» πα­ραχώρησης της απλής χρήσης, δηλ. οι εξαιρέσεις από την πα­ραχώ­ρηση. Στο άρθρο 7 απαριθμούνται οι υποχρεώσεις των ΟΤΑ κατά τη διάρ­κεια της παραχώρησης, ορίζεται δε, μεταξύ άλλων, ότι σε περίπτωση δια­πίστωσης καταπατήσεων ή αυθαίρετων επεμβάσεων στους κοινόχρη­στους χώρους, οι Δήμοι (δια των αρμοδίων οργάνων τους) υποχρεούνται να ενη­μερώνουν άμεσα τις κατά τόπους αρμόδιες Κτηματικές Υπηρεσίες, προκειμέ­νου αυτές να προβαίνουν στη λήψη των αναγκαίων μέτρων προ­στασίας. Περαιτέρω, με το άρθρο 8 εγκρίνεται εκ των προτέρων κάθε πε­ραιτέρω μεταβίβαση σε τρίτους του δικαιώματος απλής χρήσης που πρό­κειται να λάβει χώρα υπό το κράτος ισχύος της προσβαλλόμενης Κ.Υ.Α. Η μεταβίβαση αυτή χωρεί με τη σύναψη μισθωτικής σχέσης και μόνο για τους σκοπούς του άρθρου 2 της Κ.Υ.Α. Οι προϋποθέσεις της περαιτέρω μεταβίβασης προβλέπονται στο άρθρο 9. Ακολούθως, στο άρθρο 10 ρυθμί­ζονται περαιτέρω ζητήματα σχετικά με τη διαδικασία και τους όρους μεταβίβασης του δικαιώματος απλής χρήσης σε τρίτους και στο άρθρο 11 καθορίζονται οι πρόσθετοι όροι και προϋποθέσεις για την εκμετάλλευση καντινών. Τέλος, στο άρθρο 12 ορίζεται ότι «το Δημόσιο, ως κύριος και δια­χειριστής των κοινοχρήστων χώρων αιγιαλού, παραλίας, όχθης και πα­ρόχθιας ζώνης μεγάλων λιμνών και πλεύσιμων ποταμών, διατηρεί το δι­καίωμα για την προστασία τους, όπως επίσης και όλες τις ερευνητικές και ελεγκτικές αρμοδιότητές του, που προβλέπονται από την κείμενη νομοθε­σία (Δ/γμα 11/12.11.1929, ν. 263/1968, ν. 2971/2001 κ.λπ.) και ασκούνται από τις κατά τόπους αρμόδιες Κτηματικές Υπηρεσίες» και στο άρθρο 13 ότι «η μη τήρηση των όρων και των προϋποθέσεων, που τίθενται με την παρούσα, συνεπάγεται τη αυτοδίκαιη ολική ή μερική, κατά περίπτωση, ανάκληση της παραχώρησης. Επίσης, η παραχώρηση υπόκειται, πάντοτε σε μονομερή ανάκληση από το Δημόσιο για λόγους δημοσίου συμφέρο­ντος, εθνικής άμυνας, δημόσιας τάξης και ασφάλειας, προστασίας αρ­χαίων, του περιβάλλοντος ή της δημόσιας υγείας, αλλά και για λόγους κα­τασκευής λιμενικών έργων. …». Η ισχύς της ως άνω κ.υ.α. έληξε στις 31.12. 2012, τα ζητήματα όμως της παραχώρησης του δικαιώματος απλής χρήσης του αιγιαλού στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. ρυθμίστηκαν εκ νέου με την Δ10Β1053970/1672ΕΞ2013/5.4.2013 κοινή απόφαση των Υπουρ­γών Εσωτερικών και Οικονομικών (Β΄ 801), με την οποία το εν λόγω δι­καίωμα μεταβιβάστηκε στους Δήμους έως την 31.12.2013. Ακολούθως, η ως άνω κ.υ.α. αντικαταστάθηκε, με την Δ10Β1075164/2439ΕΞ2013/2.5. 2013 όμοια (Β΄ 1094). Τέλος, μετά τη λήξη και της τελευταίας αυτής Κ.Υ.Α., την 31.12.2013, εκδόθηκε η ήδη προσβαλλόμενη, Δ10Β1027032ΕΞ2014/1033/13.2.2014 κοινή απόφαση των Υπουργών Εσω­τερικών και Οικονομι­κών (Β΄ 328), με ταυτόσημο περιεχόμενο και ισχύ έως την 31.12.2014.

12. Επειδή, υπό το φως των διατάξεων που εκτέθηκαν στις σκέ­ψεις 8 και 9 για την προστασία των ακτών, σε συνδυασμό με την κατ’ άρ­θρο 2 παρ. 2 του ν. 2971/2001 γενική ρήτρα περί ευθύνης του Κράτους για την προστασία του οικοσυστήματος των παράκτιων ζωνών, οι ρυθμί­σεις των άρθρων 13 και 15 του ν. 2971/2001 έχουν την έννοια ότι η παρα­χώρηση δικαιωμάτων απλής χρήσης επί του αιγιαλού και της παραλίας, στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. για την άσκηση δραστηριοτήτων που είναι, καταρχήν, ήπιες και συμβατές με τον προορισμό των στοιχείων αυτών του φυσικού περιβάλλοντος ως κοινοχρήστων, πρέπει να γίνεται μεμονωμένα και κατά περίπτωση, ύστερα από εξατομικευμένη κρίση της Διοικήσεως, συνοδευόμενη από τα αναγκαία διαγράμματα, με την οποία θα τίθενται και οι αναγκαίοι όροι και περιορισμοί ενόψει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του υπό παραχώρηση συγκεκριμένου τμήματος του αιγιαλού, προκειμένου να διασφαλισθεί και η κατά προορισμό χρήση του ως κοινόχρηστου αγα­θού. Ειδικότερα, στη διάταξη της παρ. 3 του άρθρου 13 του νόμου προβλέπεται ρητά η δυνατότητα παραχώρησης της απλής χρήσης αιγιαλού για την άσκηση δραστηριοτήτων που εξυπηρετούν τους λουόμενους ή την αναψυχή του κοινού, με ελαφρές και μη μόνιμες κατασκευές, όπως λ.χ. θαλάσσια μέσα αναψυχής, ομπρέλες και τροχήλατα αναψυκτήρια, δεδομένου ότι οι μόνιμες κατασκευές, πέραν της αλλοίωσης που επιφέρουν στη μορφολογία του αιγιαλού, συνδέονται με δραστηριότητες (bar-αναψυκτήρια) μη συμβατές με το χαρακτήρα και τον προορισμό του αιγιαλού, ως κοινόχρηστου φυσικού αγαθού, και ως εκ τούτου αποτελούν μη επιτρεπόμενη χρήση εκ του νόμου. Ενόψει αυτών, η συλλήβδην παραχώρηση με την προσβαλλόμενη κυα του συνόλου των αιγιαλών της χώρας στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. βρίσκεται εκτός των ορίων της εξουσιοδοτήσεως της παρ. 5 του άρθρου 13 του ν. 2971/2001. Εξάλλου, ενόψει της, κατά τα εκτεθέντα, σημασίας του παράκτιου χώρου ως στοιχείου του φυσικού περιβάλλοντος, κατά την ορθή έννοια του νόμου (βλ. σχετικά και άρ. 9 παρ. 2 και 14 παρ. 6 του νό­μου), η αρμοδιότητα παραχώρησης αιγιαλού και παραλίας ανήκει και στον Υπουργό Περιβάλλοντος, από κοινού με τους Υπουργούς Οικονομικών και Εσωτερικών.
13. Επειδή, περαιτέρω, κατά την έννοια της παρ. 5 του άρθρου 15 του ν. 2971/2001, η έγκριση των Υπουργών Οικονομικών και Εσωτερικών για την περαιτέρω μεταβίβαση σε τρίτους του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας εκ μέρους των Ο.Τ.Α. ως παραχωρησιούχων, χο­ρηγείται κατά περίπτωση, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι του νο­μο­θέτη για την προστασία των παράκτιων οικοσυστημάτων, που κινδυ­νεύουν από την υπερεκμετάλλευση και να διαφυλαχθεί η κοινοχρησία τους. Άλλωστε δεν νοείται συλλήβδην εκ των προτέρων έγκριση εκ μέρους των αρμοδίων Υπουργών μεταβιβάσεων που θα χωρή­σουν μελλοντικά, διότι, έτσι απεμπολούν την αρμοδιότητα ασκήσεως εποπτείας επί των πράξεων των Ο.Τ.Α., ενώ ταυτόχρονα θέ­τουν σε διακινδύνευση τα παράκτια οικοσυστήματα. Η άσκηση προληπτικού ελέγχου και εποπτείας είναι ιδιαίτερα κρίσιμη στο επίμαχο ζήτημα, προκειμένου να αποφεύγονται παραβιάσεις των όρων της παραχώρησης εκ μέρους των τρίτων παραχωρησιούχων (αλλοιώσεις της μορφολογίας, αναίρεση του κοινόχρηστου χαρακτήρα του αιγιαλού, οχλήσεις στους περιοίκους), αλλά και να εξασφαλίζεται, με την επιβολή αντικειμενικών όρων στη διακήρυξη, το βέλτιστο οικονομικό αντάλλαγμα για το Δημόσιο, αντί των φαινομένων «εικονικών» δημοπρασιών από τους Δήμους. Το γεγονός δε, ότι στο άρθρο 10 της ήδη προσβαλλόμενης κυα Δ10Β1027032ΕΞ2014/1033/11.2.2014 προβλέ­πε­ται ότι ο Προϊστάμενος της Κτηματικής Υπηρεσίας ενημερώνεται για το σχέδιο συμβάσεως μίσθωσης και την σχετική προκήρυξη από τον οικείο ΟΤΑ και μπορεί να διατυπώσει αντίθετη γνώμη, δεν ασκεί εν προκειμένω επιρροή δεδομένου ότι, πάντως, μετά την άπρακτη παρέλευση 7 εργασίμων ημερών τεκμαίρεται η σύμφωνη γνώμη του. Συνεπώς, η διάταξη του άρθρου 8 της προσβαλλόμενης κ.υ.α., με την οποία εγκρίνεται η πε­ραιτέρω μεταβίβαση του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παρα­λίας από τους Ο.Τ.Α. Α΄ βαθμού προς τρίτους, είναι εκτός των ορίων της εξουσιοδοτήσεως του άρθρου 15 παρ. 3 του ν. 2971/2001.
14. Επειδή, εξάλλου στην άρθρο 5 της προσβαλλόμενης κυα ορί­ζονται τα εξής: «Για την παραχώρηση του δικαιώματος απλής χρήσης χώ­ρων αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης, που τελούν υπό κα­θεστώς ειδικής προστασίας (κηρυγμένοι αρχαιολογικοί χώροι, προστα­τευόμενες περιοχές, ευπαθή οικοσυστήματα, ιδιαίτερου φυσικού κάλλους και πολιτιστικού ενδιαφέροντος κ.λ.) εφαρμόζονται οι ειδικές διατάξεις που διέπουν το καθεστώς αυτών και παραχωρούνται κατόπιν σύμφωνης γνώ­μης των αρμοδίων κατά περίπτωση Υπουργών». Κατά την έννοια της δια­τάξεως αυτής, σε συνδυασμό με την ήδη παρατεθείσα διάταξη του άρθρου 13 παρ. 2 του ν. 2971/2001, αποκλείεται η παραχώρηση τμημάτων αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης, τη διαχείριση των οποίων έχει το Υπουργείο Πολιτισμού, ενόψει του ειδικού χαρακτήρα τους και της αυξημένης προστασίας που απολαύουν οι αρχαιολογικοί χώροι. Ως προς τις λοιπές προστατευόμενες περιοχές που υπάγονται στην αρμοδιότητα του Υπουργού Περιβάλλοντος και Κλιματικής Αλλαγής ή άλλων Υπουργών, αφού προηγηθεί ανά ΟΤΑ η καταγραφή, προηγηθεί, ο έλεγχος, η οριοθέτησή τους και καθορισθεί ποιές δεν παραχωρούνται για λόγους σχετιζόμενους με την προστασία τους, οι λοιπές είναι δύσκολο να παραχωρούνται κατά τις ως άνω διατάξεις, με την επιβολή των αναγκαίων και πρόσφορων όρων, σύμφωνα με τα ειδικά χαρακτηριστικά κάθε προστατευόμενης περιοχής.
15. Επειδή, κατόπιν τούτων, οι κρινόμενες αιτήσεις πρέπει να γίνουν δεκτές και να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη κοινή υπουργική απόφαση. Πρέπει δε να απορριφθεί η παρέμβαση που ασκήθηκε.